Na busca por alternativas ao atual modelo, um bom ponto de partida poderia ser a redação original da PEC 22/2000
A execução da parcela do orçamento federal derivada de emendas parlamentares é uma das questões a afetar a desejada relação harmônica entre os poderes constituídos. Não bastassem as querelas entre o Legislativo e o Executivo, também o Judiciário anda envolvido no imbróglio por conta de decisões do Supremo Tribunal Federal (STF) que colocam em xeque o arranjo institucional criado nos últimos dez anos.[1] Um ponto em jogo, em particular, refere-se à natureza impositiva atribuída à programação resultante de emendas.[2]
A discussão sobre o caráter impositivo ou autorizativo da lei orçamentária é assaz pertinente. Caso se entenda que o orçamento público apenas autorize a execução de despesas, o Executivo pode a ela proceder com ampla discrição, sopesando exigências legais, restrições financeiras, prioridades constantes de instrumentos de planejamento e demandas político-eleitorais.
Inversamente, se o orçamento for tido por impositivo, o juízo, por parte do Executivo, sobre a conveniência de se executar ou não algo que lá se encontra fica bastante reduzido. Mesmo na ausência de exigências legais, o tão-simples fato de a despesa estar prevista no orçamento público torna-a de execução obrigatória.
A propósito do tema, rumo torto surgiu quando o Congresso Nacional, há cerca de dez anos, resolveu atribuir natureza impositiva apenas à programação decorrente de emendas parlamentares. A ideia original encontrava-se na PEC 22/2000, do Senado. Certamente, parte de sua motivação correspondia, como hoje, ao desejo de dar mais peso às decisões dos congressistas sobre as despesas federais.
Ocorre que, nesse intuito, a PEC recorria a desenhos mais adequados no que tange às relações institucionais. Em primeiro lugar, atribuía natureza impositiva a todo o orçamento, não apenas à parcela resultante de emendas. Em segundo lugar, determinava que o Executivo encaminhasse ao Congresso proposta de cancelamento ou contingenciamento de dotações quando vislumbrasse dificuldade na execução da programação a elas correspondente. Se a coisa funcionaria bem, não se sabe, mas, ao menos em tese, a proposta passava ao largo da eleição das emendas parlamentares como núcleo do seu arranjo.
Um dos acertos da PEC 22/2000 residia em não dar às emendas uma estatura jurídica estranha à sua natureza. Uma emenda é tão-só um instrumento pelo qual se busca a modificação de uma proposição em trâmite numa casa parlamentar (um projeto de lei, por exemplo).
No curso do processo legislativo, as emendas e a proposição a que se referem são submetidas a discussão e a voto, podendo dar origem a uma norma (como uma lei). A partir daí, não se faz mais referência ao que ficou para trás. Em outras palavras, em face da norma em vigor, nada há que vincule a sua aplicação aos documentos legislativos que lhe deram origem ou a seus autores.
Nesse sentido, deveria causar espécie o estabelecimento de tal vinculação em relação ao orçamento público. Dito de outro modo, deveria soar estranho atribuir às emendas orçamentárias estatura jurídica perene e vinculante, como se fossem elas mesmas dotadas de força normativa ou revestidas de características próximas à de atos administrativos.
Situação ainda mais palpitante refere-se ao caso das chamadas emendas Pix. Trata-se de uma espécie de emenda por meio da qual é viabilizada a transferência obrigatória de recursos para estado ou município sem que se saiba, de antemão, a que finalidade pública serão destinados.
A característica de ato administrativo atribuída a essas emendas é de tal monta que levou o ministro Flávio Dino, do STF, a praticamente equipará-las a atos de ordenação de despesa,[3] típicos das autoridades encarregadas da execução orçamentária e financeira, não dos legisladores. Tal comparação soa pertinente. O que não se afigura como tal é o modelo vigente de orçamento impositivo, do qual as emendas Pix constituem um eloquente subconjunto.
Na busca por alternativas ao atual modelo, consoante recentes determinações do STF,[4] um bom ponto de partida poderia ser a redação original da mencionada PEC 22/2000. Sempre, qualquer que fosse o resultado da empreitada, com o cuidado de tratar as emendas como o que elas são: apenas instrumentos do processo legislativo de elaboração do orçamento.
Mais especificamente, sem traço que lhes permita afastar regras e princípios atinentes, de um lado, à transparência e controle dos atos públicos e, de outro, aos papéis constitucionais do Legislativo e do Executivo em tema de formulação e execução de políticas públicas.
Notas
[1] Ver as Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPFs) n. 850, 851, 854 e 1014 (sobre o chamado “orçamento secreto”, referente às emendas de iniciativa do relator-geral do projeto de lei orçamentária anual) e as Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) n. 7688, 7695 (sobre as chamadas “emendas pix”, referentes às transferências especiais a que faz menção o art. 166-A, I, da Constituição) e 7697 (sobre o caráter impositivo dado a programações orçamentárias oriundas de emendas parlamentares).
[2] Ver, na Constituição, o art. 166, §§ 11 e 12, e o art. 166-A.
[3] Ver as medidas cautelares, referendadas pelo Plenário do STF, nas ADIs n. 7695 e 7697.
[4] Ver, particularmente, a medida cautelar na ADI n. 7697, clamando por uma nova regulação do tema.
Escrito por Luís Otávio Barroso da Graça
Advogado, doutor em Direito (JSD) pela Universidade da Califórnia, Berkeley (EUA), mestre em Direito (LLM) pela University College London (Reino Unido), mestre em Economia e graduado em Direito pela UnB.
Publicado originalmente no JOTA, seção Opinião & Análise, em 1º de outubro de 2024, sob o título “Emenda ao orçamento: só instrumento de processo legislativo, não algo vinculante”. Disponível em: jota.info/opiniao-e-analise/artigos/emenda-ao-orcamento-so-instrumento-de-processo-legislativo-nao-algo-vinculante. Reproduzido neste site pelo próprio autor.